一、基本情况

古田镇委托天津城市规划设计研究总院有限公司开展“镇村规划联编”试点工作，并在镇村联动、乡村单元规划、规划成果体系等方面，取得一定的探索成果，现已完成古田镇国土空间总体规划的中间成果。因今年四月初、五月底龙岩市和上杭县国土空间总体规划获省政府批复，城镇开发边界微调方案正在上报省厅，古田镇国土空间总体规划方案还需进一步衔接和修改。镇村联编中的赤坑村、新生村、外洋村等7个村的村庄规划成果已经上杭县政府批复实施。

二、编制路径

（一）工作模式和方法——联席办公、把握重点

古田镇政府建立镇村规划联编工作联席会议制，由分管自然资源和村镇建设的负责人担任召集人，成员包括自然资源、村镇建设、乡村振兴、农业农村、各行政村等部门主要负责人和驻镇村规划师。工作内容围绕古田镇全域发展文旅康养产业主线和打造旅游会客厅的目标定位，重点探索适合镇村旅游资源丰富、旅游业发达地区的规划联编体系。

联席会议原则上每季度一次，但实际工作中，联席会探讨内容与各类项目的小型会议重复，因此重点结合村镇需求适时召开。在会议内容上，由于近年规划项目减少，将“一事一议”转变为一段时期内项目和近期问题的集中探讨，以规划会为平台，由各部门对涉及的工作问题和方向进行阶段汇报和沟通，并达成共识，为镇村管理部门提供决策建议和专业意见。

（二）编制内容和深度——三级联动、“1＋7＋N”

镇村联编工作总体按照“镇级统筹——单元协同——村庄落实”三级联动的思路，自上而下实现规划传导。将乡村单元规划与村庄规划同步编制，并纳入村庄规划成果中，实现上下联动、发展互补、设施共享、指标统筹等效应。成果表现为“1＋7＋N”的形式，即1个“古田镇乡镇国土空间总体规划”、7个“乡村单元规划”以及N个“村庄规划或联编规划”。

（三）规划传导和管控——单元统筹、分类传导

衔接上位国土空间总体规划，依照镇级划定的乡村单元范围，进一步细化对单元内各村庄的传导内容要素，包括单元发展方向和村庄定位、管控要求、指标分解、产业引导、土地整治、保护与传承、村庄建设引导等。

（四）成果应用和管理——单元通则、便捷管控

基于上位国土空间总体规划编审的进度，当前阶段的镇村规划联编的成果以乡村单元和村庄规划为主。考虑村庄规划的审批与实施要早于镇级国土空间总体规划，本次成果对乡村单元管控图则内容进行创新，管控内容包括单元内土地利用性质、建设指标分解、管控线和三类空间的管控要求、产业结构布局、正负面清单等，形成了“土地利用规划图则、总体管控规划图则、产业布局引导图则”。乡村单元管控图则成果纳入到镇级国土空间规划成果中进行审批，用于解决“如何对未编制村庄规划的村庄管控”“如何对位于村级调查区外的建设用地进行空间落位”“各村庄之间如何实现共建、共享、共谋发展”等问题。

三、经验亮点

（一）通盘整合，城乡一体。城乡用地指标的分配和使用是古田镇建设的一个重要问题，把村域层次的乡村单元规划与镇域层次的土地用途管控整合编制的做法有利于推进城乡建设用地的总量控制和存量用地的流动，有利于突出全域一盘棋，契合于发展诉求大、景镇村一体化特征的古田镇。联编规划致力于探索适宜的城乡空间使用的统筹策略，指导建设用地指标精准投放，缩减规划成本和行政成本。同时，基于旅游带动和文化传承型的古田资源特色，统筹保障一二三产融合发展用地，引导产业用地均衡布局，探索适宜的农村土地使用和活化策略，建立用地盘活机制，体现自上而下的规划传导理念。

（二）单元引导，分步落实。镇村联编工作方案基于福建省乡镇国土空间总体规划编制指南编制，提出划定古田镇全域的7个乡村单元，在单元内采用“以减量定增量、再放活流量”的统筹思路，将镇级规划设施布局落位至乡村单元中，实现镇村两级的统筹规划。从实施程序角度看，基层村庄规划要先于乡镇国土空间规划审批，对联编中规划定位、建设指标、公共设施的统筹分配和共建共享后，重点细化和调整近期急需入库的村庄规划，将乡村重点产业和项目用地落位于村庄，并明确落图项目和不落图指标，保障城镇开发边界外的重点项目落位。

（三）承上启下，有效传导。在镇村联编过程中，乡镇总规承担指导村庄国土空间用途管制和建设管控的职责，在镇域层级深化村庄布局优化内容。构建县－镇－村三级联动、刚弹结合的乡村规划传导体系，解决自上而下空间管控的单向传导难题。明确乡村规划体系的核心传导内容，包括目标指标、四线管控、农村新产业新业态、要素配置四类。规划提供了全覆盖的基础性的空间管控规划和乡村发展指引，主要包括村庄类型、建设用地总规模、刚性控制线（划定村庄建设边界）、产业发展引导与布局，基础设施和公共服务设施配置等内容，为村庄的规划建设管理提供基础依据。

（四）简化编制，提升效率。打破就村庄规划论村庄的困境，通过借鉴上下层级规划间相互衔接的方式，积极实践探索国土空间规划体系中“镇村联编”的工作思路和技术方法。在强化镇域层面规划内容做加法的同时，对城镇单元、乡村单元规划内容适当做减法，简化详细规划成果。由于规划编制流程处于探索阶段，村庄规划与国土空间规划本体无法同步审批，因此在镇级层面面临调整的前提下，村庄规划成果在实施和管控上存在一定问题。特别是在镇村联编的探索部分及镇级国土空间规划审批后涉及的村庄规划修改部分，与省厅入库标准存在一定的矛盾，需进一步提供上一层级的政策文件支持。（文／厅规划处 龙岩市自然资源局 上杭县自然资源局）